La sentenza del Consiglio di Stato del 16 ottobre 2025 come monito nazionale ai Comuni
Affitti brevi, pianificazione urbanisica e partecipazione.
La sentenza del Consiglio di Stato del 16 ottobre 2025 come monito nazionale ai Comuni
di Cesare Gherardi
Direttore ANBBA
Associazione Nazionale Bed & Breakfast, Affittacamere e Locazioni Brevi
1. Una sentenza che segna un confine giuridico preciso
La sentenza del Consiglio di Stato – Sezione Quinta, 16 ottobre 2025, pronunciata sull’appello n. 4898/2025, rappresenta uno dei più significativi arresti giurisprudenziali degli ultimi anni in materia di rapporti tra pianificazione urbanistica, locazioni brevi e garanzie partecipative.
Non si tratta di una decisione isolata né di una controversia circoscritta al territorio del Comune di Bologna.
Si tratta, al contrario, di una pronuncia che stabilisce un principio generale, destinato ad avere effetti su tutti i Comuni italiani che stanno tentando di intervenire sul fenomeno delle locazioni brevi attraverso strumenti urbanistici e regolamentari.
Il Consiglio di Stato non giudica il fenomeno in termini ideologici.
Giudica il rispetto delle regole dello Stato di diritto.
2. Il quadro costituzionale e normativo di riferimento
La decisione si inserisce in un quadro normativo che coinvolge direttamente:
Principi costituzionali
- art. 41 Cost. – libertà di iniziativa economica privata;
- art. 42 Cost. – tutela della proprietà privata;
- art. 97 Cost. – buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa;
- art. 117 Cost. – riparto delle competenze legislative tra Stato, Regioni ed enti locali.
Normativa statale
- art. 4 D.L. 50/2017, conv. in L. 96/2017 (locazioni brevi);
- art. 13-ter D.L. 145/2023, conv. in L. 191/2023;
- art. 23-ter D.P.R. 380/2001 (destinazioni d’uso);
- D.Lgs. 79/2011 (Codice del Turismo);
- L. 241/1990 (procedimento amministrativo).
Normativa regionale Emilia-Romagna
- L.R. 24/2017, in particolare:
- art. 43 – principi di pubblicità e partecipazione;
- art. 46 – adozione del piano, osservazioni e obbligo di ripubblicazione;
- L.R. 16/2004 e L.R. 16/2024 in materia di turismo.
3. La scelta del Comune di Bologna: la sottocategoria urbanistica B3
Il Comune di Bologna, con deliberazione del Consiglio comunale PG n. 244433/2024, ha:
- istituito una nuova sottocategoria funzionale B3 – turistico ricettiva;
- incluso in tale categoria:
- locazioni brevi;
- locazioni turistiche;
- case e appartamenti per vacanza;
- imposto nel centro storico il requisito dell’alloggio minimo (50 mq);
- reso necessario il mutamento di destinazione d’uso da residenziale (A1) a turistico–ricettiva (B3).
Si tratta di scelte che:
- incidono su immobili legittimamente residenziali;
- producono effetti su tutto il territorio comunale;
- modificano in modo significativo il regime giuridico preesistente.
4. Il cuore della sentenza: la violazione della partecipazione
Il punto centrale della decisione del Consiglio di Stato non è il merito urbanistico delle scelte del Comune, bensì il metodo seguito.
La Corte afferma un principio fondamentale:
le varianti urbanistiche che introducono innovazioni sostanziali devono essere ripubblicate e sottoposte a un procedimento realmente partecipato.
Nel caso di Bologna:
- la proposta di variante “assunta” dalla Giunta non conteneva:
- la nuova categoria B3;
- l’obbligo generalizzato di cambio di destinazione d’uso;
- l’estensione dell’alloggio minimo agli immobili già residenziali;
- tali elementi sono stati introdotti successivamente, in sede di adozione;
- senza ripubblicazione e senza consentire un nuovo ciclo di osservazioni.
Questo comportamento è stato ritenuto in violazione diretta degli artt. 43 e 46 della L.R. 24/2017.
5. Modifiche “concordate” e limiti del potere comunale
Il Consiglio di Stato chiarisce un principio di diritto di enorme rilievo:
- le modifiche obbligatorie, imposte da normativa sovraordinata, non richiedono nuova pubblicazione;
- le modifiche facoltative o concordate, se sostanziali, richiedono sempre la ripubblicazione.
Nel caso in esame:
- la creazione della categoria B3:
- non era imposta da norme statali o regionali;
- non era necessaria per adeguamenti sovraordinati;
- l’estensione dell’alloggio minimo:
- incide su una pluralità indeterminata di soggetti;
- altera l’equilibrio tra residenza e attività economica.
Sono quindi innovazioni sostanziali, non semplici “variazioni di dettaglio”.
6. Il passaggio decisivo: stop alle regolazioni surrettizie
La sentenza contiene un passaggio che segna un vero spartiacque:
“Le modifiche, proprio perché generali ed innovative, non avrebbero potuto essere introdotte in maniera surrettizia, o comunque non partecipata.”
Questo significa che:
- non è legittimo utilizzare la pianificazione urbanistica come strumento elusivo del confronto;
- non è ammissibile comprimere i diritti di cittadini e operatori senza un procedimento trasparente;
- la partecipazione non è una concessione, ma una garanzia.
7. Locazioni brevi: il grande equivoco da chiarire
La sentenza riporta al centro una questione che ANBBA pone da anni:
- le locazioni brevi non sono, per loro natura, attività turistico–ricettive;
- pur dovendo rispettare obblighi fiscali, amministrativi e di sicurezza;
- restano forme di locazione disciplinate dal diritto civile e dalla normativa statale.
Da qui il nodo cruciale:
possono Regioni e Comuni, attraverso strumenti urbanistici o regolamenti locali, trasformare una locazione in attività turistico–ricettiva?
La risposta che emerge dalla giurisprudenza è chiara:
- non senza una base legislativa statale;
- non senza un procedimento partecipato;
- non attraverso forzature urbanistiche.
8. Il valore della sentenza per ANBBA e per il Paese
Questa pronuncia:
- rafforza le posizioni sostenute da ANBBA a livello nazionale;
- costituisce un campanello d’allarme per tutti i Comuni che stanno adottando misure analoghe;
- riafferma che la regolazione non può sostituire il dialogo;
- dimostra che il rispetto delle regole procedimentali non è un formalismo, ma una tutela sostanziale dei diritti.
In un Paese in cui troppo spesso chi ha ragione sembra avere torto, questa sentenza dimostra che la legalità, alla lunga, prevale.
9. Conclusioni
Il Consiglio di Stato non ha negato la possibilità di regolamentare il fenomeno delle locazioni brevi.
Ha affermato un principio più profondo:
non è possibile farlo senza rispetto delle regole, senza partecipazione e senza confronto.
ANBBA continuerà a:
- difendere i propri associati;
- chiedere dialogo istituzionale;
- opporsi a scorciatoie normative;
- tutelare un comparto che opera nel rispetto della legge.
Perché la partecipazione è il fondamento della democrazia amministrativa.
