Da quattro a due appartamenti: lo Stato cambia le regole, Firenze può impedirne la trasformazione in impresa?

Il paradosso delle locazioni turistiche: nel 2021 lo Stato fissò la soglia a quattro appartamenti. Dal 1° gennaio 2026 l’ha portata a due. Ma cosa succede a chi aveva già tre o quattro appartamenti regolarmente attivi?

C’è una data che bisogna ricordare: 1° gennaio 2021.

E ce n’è una seconda, altrettanto importante: 1° gennaio 2026.

Tra queste due date è cambiata radicalmente la disciplina fiscale delle locazioni brevi. E il cambiamento rischia oggi di creare un problema particolarmente delicato per chi opera nelle grandi città d’arte, soprattutto nei centri storici sottoposti a vincoli e limitazioni urbanistiche.

Perché? Perché lo Stato ha progressivamente stabilito quando una locazione turistica debba essere considerata esercitata in forma imprenditoriale. Ma la possibilità concreta di esercitare un’attività imprenditoriale dipende anche dalle regole urbanistiche e amministrative del territorio. Ed è proprio qui che nasce il cortocircuito: la normativa fiscale può spingere il proprietario (comodatario o possessore a vario titolo, per esempio conduttore in locazione a privato, ecc. — d’ora in poi indicheremo semplicemente “il proprietario”, intendendo in senso ampio chiunque disponga a vario titolo dell’immobile) verso l’attività d’impresa, mentre la disciplina urbanistica può impedirgli, nello stesso momento, di effettuare il passaggio necessario per esercitarla.

Prima data: 30 dicembre 2020, la Legge di Bilancio 2021

Il primo passaggio fondamentale è contenuto nella legge 30 dicembre 2020, n. 178, cioè la legge di bilancio per il 2021. La norma è entrata in vigore il 1° gennaio 2021.

All’articolo 1, comma 595, la legge stabilì una regola precisa per le locazioni brevi. Il regime fiscale delle locazioni brevi veniva riconosciuto, con effetto dal periodo d’imposta 2021, solo in caso di destinazione alla locazione breve di non più di quattro appartamenti per ciascun periodo d’imposta. E soprattutto il secondo periodo della disposizione stabiliva che, negli altri casi, l’attività di locazione si considerava svolta in forma imprenditoriale ai sensi dell’articolo 2082 del codice civile.

La conseguenza era dunque chiara:

Fino a quattro appartamenti — il proprietario poteva rientrare nel regime delle locazioni brevi previsto dalla normativa.

Dal quinto appartamento — scattava la presunzione di esercizio dell’attività in forma imprenditoriale.

Questa era la regola con la quale proprietari, consulenti, intermediari e operatori del settore hanno lavorato per anni. Ed è la regola sulla quale molti proprietari hanno costruito le proprie scelte economiche e patrimoniali.

Seconda data: 30 dicembre 2025, la Legge di Bilancio 2026 cambia tutto

Poi arriva la seconda data. 30 dicembre 2025. Viene pubblicata la legge 30 dicembre 2025, n. 199, cioè la legge di bilancio per il 2026. Ed è qui che avviene il cambiamento decisivo.

Non viene riscritta da zero tutta la disciplina. Il legislatore interviene direttamente sulla norma precedente: l’articolo 1, comma 17, della legge n. 199 del 2025 modifica infatti l’articolo 1, comma 595, della legge 30 dicembre 2020, n. 178.

E modifica due parole, che però cambiano completamente la situazione. Dove la legge del 2020 diceva “all’anno 2021”, la nuova legge scrive “all’anno 2026”. E dove la legge precedente diceva “quattro appartamenti”, la nuova legge scrive “due appartamenti”. La modifica è testuale e non lascia spazio a interpretazioni sul numero.

Dal 1° gennaio 2026 la soglia scende da quattro a due

La conseguenza è quindi questa:

Regola dal 2021 — Fino a 4 appartamenti: regime delle locazioni brevi. Oltre 4: attività considerata imprenditoriale.

Regola dal 2026 — Fino a 2 appartamenti: regime delle locazioni brevi. Oltre 2: attività considerata imprenditoriale.

La stessa amministrazione regionale, nel dare comunicazione della nuova disciplina, ha sintetizzato la modifica in maniera inequivocabile: dal terzo appartamento scatta la presunzione di attività d’impresa.

Non si tratta quindi di una semplice modifica dell’aliquota fiscale. È una modifica della soglia oltre la quale la legge presume l’esercizio dell’attività in forma imprenditoriale.

E qui arriva il problema

Immaginiamo il caso del proprietario che nel 2024 aveva tre appartamenti. Oppure quattro. Li aveva destinati alle locazioni brevi in un momento nel quale la soglia nazionale era fissata a quattro appartamenti. Aveva seguito le regole allora vigenti. Aveva effettuato le comunicazioni richieste. Aveva ottenuto i relativi codici identificativi. Aveva dichiarato i redditi. Aveva pagato le imposte. Aveva versato, ove dovuta, l’imposta di soggiorno. Aveva costruito una vera e propria attività economica sulla base delle regole che lo Stato aveva fissato.

Poi arriva il 1° gennaio 2026. E la legge cambia. Da quattro si passa a due. Quello stesso proprietario che ieri poteva rientrare nel regime previsto per la gestione non imprenditoriale, oggi si trova davanti a una nuova qualificazione. Il terzo appartamento cambia il quadro.

Non è il soggetto a scegliere se essere imprenditore

Questo è un punto fondamentale. La norma non dice semplicemente: “Dal terzo appartamento, se vuoi, puoi aprire una partita IVA.” La formulazione normativa è più forte. Il comma 595 stabilisce che, superata la soglia prevista, l’attività si considera svolta in forma imprenditoriale ai sensi dell’articolo 2082 del codice civile.

La soglia è dunque un criterio legale di qualificazione dell’attività. Per il 2026, il numero da non superare è due appartamenti. Dal terzo in poi, il problema non è più soltanto quello di scegliere un diverso trattamento fiscale: si entra nel terreno dell’attività d’impresa. Ed è proprio questa qualificazione che può creare difficoltà quando l’immobile si trova in un territorio nel quale una nuova attività turistica imprenditoriale non può essere insediata.

Il paradosso: lo Stato può cambiare la qualificazione, ma il territorio deve consentire l’attività

Ed eccoci al punto centrale della questione. La legge nazionale dice: hai più di due appartamenti destinati alle locazioni brevi → l’attività è considerata imprenditoriale. Ma la disciplina urbanistica e amministrativa locale può dire: in questa determinata zona non puoi insediare una nuova attività di locazione turistica.

Che cosa succede allora? È questa la domanda che diventa particolarmente importante nelle città d’arte, perché il proprietario potrebbe trovarsi in una situazione apparentemente paradossale: la legge nazionale gli impone di cambiare il modo in cui esercita l’attività, mentre la disciplina locale potrebbe impedirgli di effettuare proprio quel passaggio.

Firenze è il caso più evidente

A Firenze la questione assume una dimensione ancora più delicata a causa della disciplina introdotta per il centro storico UNESCO. Il Comune ha adottato strumenti urbanistici e regolamentari destinati a limitare la proliferazione delle locazioni turistiche brevi nel centro storico. Il regolamento comunale ha previsto, tra le altre cose, il blocco delle nuove autorizzazioni nell’area UNESCO.

E qui dobbiamo fare una distinzione fondamentale: una nuova apertura non è necessariamente la stessa cosa della prosecuzione di un’attività già esistente.

Il soggetto del 2024 non è necessariamente il soggetto del 2026

Questa è probabilmente la questione più importante. Pensiamo ancora al nostro proprietario con tre appartamenti.

Nel 2024: aveva tre appartamenti; li destinava regolarmente alle locazioni brevi; operava quando la soglia nazionale era quattro; aveva una situazione amministrativa e fiscale coerente con la normativa allora vigente.

Nel 2026: la soglia nazionale è diventata due; il terzo appartamento porta l’attività nell’area della gestione imprenditoriale; l’immobile, però, si trova in un’area nella quale oggi esistono limitazioni alle nuove attività turistiche.

La domanda diventa allora inevitabile: il passaggio imposto dalla nuova legge nazionale può essere considerato una nuova apertura turistica? Oppure si tratta della trasformazione e della regolarizzazione di un’attività che era già legittimamente esistente prima dell’introduzione dei nuovi limiti? Sono due situazioni giuridicamente molto diverse.

La data del 2024 può diventare decisiva

Nel caso di Firenze, la disciplina comunale ha previsto una tutela per le unità che risultavano già regolarmente destinate alla locazione turistica in precedenza. Il Comune ha chiarito, anche nella disciplina transitoria, il ruolo delle unità immobiliari già regolarmente destinate alla locazione turistica breve nel 2024.

Questo elemento rende la ricostruzione storica dell’attività fondamentale. Non basta quindi chiedersi: “Oggi posso aprire una locazione turistica?” Bisogna chiedersi anche: “Quando è iniziata questa locazione turistica?” E ancora: “Con quale normativa era stata avviata?”

Il vero conflitto tra le due normative

Possiamo rappresentare il problema in maniera molto semplice.

30 dicembre 2020 — Il Parlamento approva la legge n. 178/2020. Articolo 1, comma 595. La soglia viene fissata a quattro appartamenti per il regime delle locazioni brevi. Oltre quattro, l’attività è considerata svolta in forma imprenditoriale.

1° gennaio 2021 — La nuova disciplina entra in vigore. Il proprietario con tre o quattro appartamenti può operare all’interno della soglia prevista dalla normativa nazionale.

2024 — Anno particolarmente importante per ricostruire le situazioni preesistenti alle nuove limitazioni comunali introdotte a Firenze.

30 dicembre 2025 — Arriva la legge n. 199/2025, legge di bilancio 2026. Articolo 1, comma 17. La legge modifica il comma 595 della legge n. 178/2020. La soglia passa da 4 a 2 appartamenti.

1° gennaio 2026 — La nuova soglia diventa operativa. Dal terzo appartamento l’attività viene considerata svolta in forma imprenditoriale.

Nel frattempo, in alcune città, come Firenze, sono entrate in vigore discipline urbanistiche che limitano le nuove locazioni turistiche. Ed è qui che nasce il problema.

Il problema non è solo fiscale

Sarebbe sbagliato ridurre tutta la questione a una frase: “Dal terzo appartamento devi aprire la partita IVA.” Quella frase coglie soltanto una parte del problema. Il passaggio all’attività imprenditoriale può comportare una serie di conseguenze amministrative, oltre a quelle fiscali.

In Toscana, per esempio, la disciplina regionale distingue la locazione turistica non imprenditoriale dalla gestione imprenditoriale e prevede differenti adempimenti amministrativi. Per l’attività imprenditoriale entra in gioco la SCIA attraverso il SUAP. Ed è proprio qui che la questione fiscale incontra quella urbanistica. (Approfondimento: Locazioni Turistiche: oltre due appartamenti scatta la SCIA imprenditoriale)

Cosa succede se l’immobile è nell’area UNESCO?

Ecco il caso estremo. Il proprietario ha tre appartamenti. Nel 2024 li utilizzava regolarmente per locazioni brevi. La normativa allora vigente consentiva di rimanere entro la soglia dei quattro appartamenti. Nel 2026 il limite scende a due. Il proprietario deve quindi confrontarsi con la nuova disciplina e con la qualificazione imprenditoriale dell’attività. Ma uno degli immobili si trova nell’area UNESCO di Firenze, dove il Comune ha introdotto forti limitazioni alle nuove attività di locazione turistica.

E allora nasce il paradosso: come può un soggetto adeguarsi alla nuova legge nazionale senza trasformare un’attività già esistente in una “nuova attività” ai fini urbanistici? È questa, e non semplicemente la questione della partita IVA, la vera domanda.

La storia dell’attività diventa fondamentale

In situazioni come questa la documentazione può diventare determinante. Bisogna poter dimostrare:

• quando è iniziata la locazione;
• quale legge era allora in vigore;
• quanti appartamenti erano destinati all’attività;
• quali comunicazioni erano state presentate;
• quale CIR era stato ottenuto;
• quale CIN è stato successivamente acquisito;
• che l’attività era effettivamente esercitata;
• che le imposte erano state dichiarate;
• che l’imposta di soggiorno era stata versata;
• che l’attività era conosciuta dall’amministrazione;
• e, soprattutto, che non si tratta oggi di creare ex novo una locazione turistica in un immobile precedentemente estraneo al sistema.

Questa documentazione serve a ricostruire una cosa fondamentale: la continuità dell’attività.

Il CIN non crea il diritto a esercitare l’attività

Anche su questo bisogna essere estremamente chiari. Il CIN è un codice identificativo. Non è, da solo, un titolo urbanistico. Avere il CIN non significa automaticamente avere il diritto di esercitare una nuova attività turistica in qualsiasi immobile.

Ma, allo stesso tempo, la documentazione storica relativa all’attività può essere importante per dimostrare che quell’immobile era già inserito nel circuito delle locazioni turistiche prima dell’introduzione delle nuove restrizioni. Questa distinzione diventa particolarmente importante nelle aree sottoposte a limitazioni. (Approfondimento: CIN affitti brevi: normativa e caso Firenze centro storico)

Due leggi di bilancio, due epoche, una sola attività

Nel 2021, lo Stato disse: fino a quattro appartamenti. Nel 2026, lo Stato ha detto: fino a due appartamenti. Non è cambiato soltanto un numero. È cambiata la posizione di tutti coloro che si trovano tra il terzo e il quarto appartamento.

Un proprietario che nel 2024 era dentro le regole può trovarsi nel 2026 in una situazione completamente diversa. E se quel soggetto opera in una città che nel frattempo ha introdotto un blocco alle nuove attività turistiche, il problema diventa molto più grande.

La domanda che Stato e Comuni dovranno affrontare

A questo punto il problema non è più soltanto quello del singolo proprietario. Diventa una questione di sistema. Perché cosa succede se:

A) una legge nazionale modifica la soglia e considera imprenditoriale un’attività che prima poteva essere non imprenditoriale;
B) l’attività era già legittimamente esercitata prima della modifica;
C) il Comune, nel frattempo, ha vietato o limitato le nuove attività nella zona;
D) per adeguarsi alla legge nazionale il soggetto deve adottare una forma amministrativa diversa?

La domanda diventa: l’adeguamento alla nuova legge può essere considerato una nuova apertura oppure deve essere considerato la prosecuzione di un’attività preesistente? È qui che entrano in gioco i principi di continuità dell’attività, tutela dell’affidamento e disciplina transitoria. Ed è qui che il caso di Firenze diventa particolarmente interessante.

Non è una scappatoia: è un problema di coordinamento delle leggi

La questione non dovrebbe essere affrontata come una ricerca della “scappatoia” per continuare a fare affitti brevi. Il problema è più serio: si tratta di capire come devono coordinarsi norme successive che appartengono a livelli diversi dell’ordinamento.

Una legge nazionale modifica la soglia fiscale e qualifica l’attività. Una Regione disciplina le modalità amministrative dell’attività turistica. Un Comune governa il territorio e può introdurre limiti urbanistici. Tutte queste norme devono convivere. E quando una norma successiva cambia le condizioni nelle quali un’attività può essere esercitata, diventa necessario capire quale tutela spetti a chi quell’attività l’aveva già iniziata legittimamente.

La questione di Firenze potrebbe diventare un caso-scuola

Firenze non è quindi soltanto una questione locale: è un caso emblematico di un problema destinato a ripetersi in molte città d’arte italiane. Da una parte c’è l’esigenza dello Stato di ricondurre una parte crescente delle locazioni turistiche dentro un’attività imprenditoriale. Dall’altra c’è l’esigenza dei Comuni di limitare la pressione turistica nei centri storici. Nel mezzo ci sono i soggetti che hanno iniziato la propria attività quando le regole erano diverse.

E qui la domanda diventa inevitabile: può un cambiamento successivo della legge trasformare retroattivamente la natura amministrativa di un’attività senza considerare la situazione nella quale quell’attività era nata? La risposta non è automatica. E proprio per questo ogni situazione deve essere esaminata sulla base della sua storia concreta.

La cronologia, in questo caso, è tutto

Per chi dispone di tre o quattro appartamenti destinati alle locazioni brevi, oggi è quindi essenziale ricostruire la propria posizione almeno attraverso queste date:

• 30 dicembre 2020 — Legge n. 178/2020, art. 1, comma 595.
• 1° gennaio 2021 — Entrata a regime della disciplina che consentiva il regime delle locazioni brevi fino a quattro appartamenti.
• 2024 — Anno particolarmente importante per ricostruire le situazioni preesistenti alle nuove limitazioni comunali introdotte a Firenze.
• 30 dicembre 2025 — Legge n. 199/2025, legge di bilancio 2026, art. 1, comma 17: modifica il comma 595 della legge n. 178/2020 e sostituisce la soglia di quattro appartamenti con quella di due.
• 1° gennaio 2026 — La nuova soglia diventa operativa: dal terzo appartamento l’attività è considerata svolta in forma imprenditoriale.

Questa cronologia non è un dettaglio. È probabilmente la chiave per comprendere chi si trova davanti a una nuova apertura e chi, invece, sta cercando di adeguare alla normativa sopravvenuta un’attività già esistente.

Il punto finale: da quattro a due non è solo un numero

La modifica apparentemente consiste nella sostituzione di una parola con un’altra: quattro diventa due. Ma dietro quei due numeri ci sono migliaia di attività e patrimoni immobiliari.

Chi aveva tre appartamenti nel 2024 non aveva necessariamente violato alcuna regola: era dentro la soglia nazionale allora prevista. Dal 1° gennaio 2026, però, quella stessa situazione viene valutata alla luce di una soglia diversa. E se l’immobile si trova in una zona dove oggi una nuova attività turistica non può essere insediata, nasce un problema che non può essere risolto semplicemente con una partita IVA.

La vera questione diventa allora: come si adegua alla nuova legge un’attività che la legge precedente consentiva, quando il territorio nel frattempo non consente più di avviare quella stessa attività nella nuova forma? È questo il nodo che il caso Firenze porta alla luce. Ed è un nodo nel quale si incontrano fisco, turismo, urbanistica, diritto amministrativo e tutela dell’affidamento.

Una cosa, però, è certa: la storia normativa ha una data precisa. Nel 2021 il limite era quattro. Dal 1° gennaio 2026 il limite è due. E per chi si trova oggi con il terzo o il quarto appartamento, la differenza tra quelle due date può valere molto più di una semplice modifica fiscale. Può significare la differenza tra continuare un’attività esistente e dover chiedere il permesso di crearne una nuova.

Ed è proprio su questa differenza che si gioca una parte importante del futuro delle locazioni turistiche nei centri storici italiani.