la guida ANBBA per gestori e proprietari
Il cambio di destinazione d’uso è diventato uno dei temi più discussi nel settore ricettivo extra-alberghiero. Comuni e amministrazioni lo invocano per contenere la diffusione di B&B, affittacamere e locazioni turistiche, spesso con l’obiettivo dichiarato di contrastare l’overtourism e la riduzione dell’offerta residenziale. Ma quante di queste interpretazioni sono davvero corrette dal punto di vista giuridico?
ANBBA, attraverso il suo presidente Johnny Malerba, è intervenuta più volte in sede pubblica e nei media per fare chiarezza. Questo articolo affronta il nodo centrale: la distinzione tra destinazione catastale e destinazione urbanistica, e le conseguenze concrete di una sua errata applicazione.
La distinzione fondamentale: catasto e urbanistica non sono la stessa cosa
Il principale equivoco nasce dalla confusione tra due concetti giuridicamente distinti:
- Destinazione catastale: la classificazione dell’immobile ai fini fiscali (es. A/2 residenziale, C/1 commerciale, D/2 alberghiero). È uno strumento descrittivo, non urbanistico.
- Destinazione urbanistica: definita dal Piano Regolatore Generale (PRG o PUG) e dalle Norme Tecniche di Attuazione (NTA), indica le funzioni ammesse in un determinato edificio secondo la pianificazione comunale. È questo il contesto normativo a cui si riferisce il cambio di destinazione d’uso.
Il DPR 380/2001, all’articolo 23-ter, disciplina espressamente il mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d’uso, facendo riferimento alla destinazione urbanistica e non alla categoria catastale. Equiparare i due concetti è un errore giuridico che porta a conseguenze pratiche molto gravi.
Le attività extra-alberghiere non comportano un cambio catastale
Un B&B, un affittacamere o un appartamento turistico gestito all’interno di un’unità abitativa non modifica la categoria catastale dell’immobile. Il motivo è strutturale: queste attività sono per loro natura temporanee e reversibili. Quando l’attività cessa, l’immobile torna ad essere una normale abitazione, senza che nulla sia cambiato nella sua natura fisica o giuridica.
Gli immobili utilizzati per queste attività restano classificati nel gruppo catastale A (abitazioni), salvo che si tratti di strutture alberghiere vere e proprie, che ricadono nella categoria D/2 in quanto immobili progettati e realizzati strutturalmente per quella funzione.
Sostenere il contrario porterebbe a conseguenze paradossali: un gestore che apre un B&B si troverebbe formalmente “fuori norma” anche operando in piena legalità, e quando cessasse l’attività resterebbe con vincoli catastali del tutto privi di fondamento. Questo è esattamente ciò che alcune amministrazioni stanno facendo, con effetti distorsivi su tutto il settore.
Il danno ai proprietari degli immobili locati
Un ulteriore effetto spesso ignorato riguarda i proprietari che hanno locato il proprio immobile a soggetti che vi svolgono attività ricettiva. Se si imponesse l’idea che tale attività comporta automaticamente un cambio di destinazione, il proprietario si troverebbe con l’immobile “trasformato” senza averlo mai deciso né voluto, sulla base di un contratto di locazione residenziale.
Nella pratica questo spingerebbe molti proprietari a risolvere o non rinnovare i contratti di locazione per evitare problemi urbanistici, generando un contenzioso evitabile e riducendo ulteriormente l’offerta abitativa — l’esatto contrario dell’obiettivo dichiarato.
Il caso della Toscana e i dinieghi di SCIA
La Legge Regionale Toscana sul Turismo ha introdotto un termine (30 giugno 2026) per l’adeguamento delle strutture già operative rispetto al presunto obbligo di cambio di destinazione da residenziale a turistico-ricettivo. Letta in modo estensivo, questa norma ha generato forte preoccupazione tra migliaia di gestori.
Ancora più grave è quanto si è già verificato: alcune amministrazioni comunali hanno rigettato SCIA per l’apertura di nuove attività ricettive presentate entro il 31 dicembre 2025, motivando il diniego con la presunta impossibilità di destinare quegli immobili ad attività turistico-ricettiva — in sostanza anticipando interpretativamente una norma non ancora definitivamente consolidata e oggetto di numerosi ricorsi al TAR.
Un’amministrazione pubblica non può fondare un diniego su una previsione normativa futura o su un’interpretazione anticipata di disposizioni ancora sub iudice. Farlo significa esporsi concretamente a ricorsi, annullamenti e richieste risarcitorie da parte dei soggetti danneggiati.
Il ruolo dei PRG/PUG e delle NTA
Il Piano Regolatore Generale classifica il territorio in zone omogenee e attribuisce agli edifici destinazioni primarie (residenziale, produttiva, pubblica, ecc.). Le Norme Tecniche di Attuazione (NTA) stabiliscono le tipologie di intervento ammesse per ciascuna zona, inclusa l’eventuale conversione da residenziale a turistico-ricettivo — ma solo se esplicitamente previsto.
È importante ricordare che modificare un PRG/PUG e le relative NTA richiede anni di procedure: valutazioni tecniche, conferenze dei servizi, approvazioni, osservazioni pubbliche e gestione dei ricorsi. Imporre ai gestori di adeguarsi in tempi brevissimi a norme urbanistiche non ancora aggiornate è, nella pratica, un’impossibilità.
Le proposte di ANBBA
ANBBA propone soluzioni concrete per uscire dall’impasse senza penalizzare chi già opera regolarmente:
- Salvaguardare il pregresso: tutte le strutture operative al 31 dicembre 2025 — o che avevano già presentato SCIA prima di tale data — devono poter continuare l’attività senza obbligo immediato di adeguamento urbanistico. Il termine del 30 giugno 2026 non può essere utilizzato per sospendere o bloccare chi già opera.
- Integrare la destinazione turistico-ricettiva nelle NTA: i regolamenti urbanistici comunali dovrebbero prevedere la possibilità di abbinare alla destinazione residenziale anche quella turistico-ricettiva, senza creare vincoli permanenti sull’immobile. Questa misura andrebbe applicata alle nuove attività o a quelle in regolarizzazione.
- Evitare categorie urbanistiche parallele: la soluzione adottata da alcuni Comuni (come Bologna, con la categoria B3 per gli alloggi turistici) ha generato ricorsi, ritardi e incertezza. La strada corretta è l’integrazione, non la separazione.
Conclusione
Il cambio di destinazione d’uso è uno strumento legittimo per la pianificazione urbanistica e il contrasto all’abusivismo. Ma applicarlo in modo improprio — confondendo destinazione catastale con destinazione urbanistica, o anticipando norme ancora contestate — produce effetti sproporzionati e potenzialmente illegittimi.
ANBBA continuerà a supportare i gestori con consulenza tecnica, interventi mirati e proposte normative, per garantire che il settore extra-alberghiero possa crescere in sicurezza, legalità e sostenibilità. La chiarezza normativa non è un dettaglio tecnico: è una condizione essenziale per tutelare chi investe, lavora e contribuisce all’economia del turismo.
In Area Soci, nella nuova sezione “Non solo guide”, è disponibile per il download, in formato PDF, la guida completa che contiene anche le osservazioni di ANBBA per la corretta risoluzione delle problematiche inerenti al cambio di destinazione d’uso, al fine di evitare interpretazioni distorte.
