Nuova soglia delle due unità per le locazioni turistiche: profili costituzionali, disciplina transitoria e impatto per gli operatori.
A cura dei servizi legali di ANBBA
Le leggi sono davvero uguali per tutti?
L’intervento normativo introdotto con la Legge di Bilancio 2026 in materia di locazioni turistiche ha generato un impatto immediato e significativo su migliaia di operatori. La nuova disciplina stabilisce che l’attività sia considerata non imprenditoriale fino a due unità immobiliari e che, dalla terza unità in poi, si presuma esercitata in forma imprenditoriale.
Non si tratta di una modifica meramente tecnica. Si tratta di una scelta che incide sulla qualificazione giuridica dell’attività, sul regime fiscale applicabile, sugli obblighi amministrativi e, in definitiva, sull’assetto economico di attività legittimamente avviate sotto la vigenza della disciplina precedente.
Il punto centrale è questo: una presunzione legale fondata esclusivamente su un parametro numerico può modificare retroattivamente l’equilibrio giuridico ed economico di attività già in essere, senza una disciplina transitoria adeguata?
La questione investe principi costituzionali fondamentali.
L’articolo 3 della Costituzione impone ragionevolezza e proporzionalità dell’intervento legislativo. L’articolo 41 tutela la libertà di iniziativa economica privata. L’articolo 97 richiede coerenza e buon andamento dell’azione amministrativa. A questi si affianca il principio del legittimo affidamento, che tutela chi ha organizzato la propria attività confidando nella stabilità delle regole vigenti.
Migliaia di cittadini hanno operato nel pieno rispetto della normativa: hanno presentato SCIA o comunicazioni ai Comuni, ottenuto CIR e CIN, registrato i contratti, versato imposte, effettuato investimenti per ristrutturazioni e riqualificazioni. Molti gestiscono tre o quattro unità immobiliari che erano pienamente legittime fino al 31 dicembre 2025.
L’abbassamento della soglia a due unità, in assenza di una disciplina transitoria chiara, ha prodotto incertezza applicativa su più livelli:
– locazioni iniziate nel 2025 e proseguite nel 2026;
– contratti prenotati in un esercizio con decorrenza nell’esercizio successivo;
– individuazione del momento in cui si perfeziona il superamento della soglia;
– imputazione dei redditi fondiari secondo il principio di competenza.
Nel nostro ordinamento, l’articolo 2082 del Codice civile definisce imprenditore chi esercita professionalmente un’attività economica organizzata. L’imprenditorialità si fonda su organizzazione, abitualità e professionalità. Non su un mero dato quantitativo.
La scelta di ancorare la presunzione esclusivamente al numero delle unità immobiliari rappresenta dunque una significativa deviazione rispetto ai criteri sostanziali che tradizionalmente qualificano l’attività d’impresa.
In questo contesto, il contributo tecnico dell’Associazione Italiana Dottori Commercialisti – in particolare il Focus n. 1/2026 – ha evidenziato in modo puntuale le criticità interpretative della disciplina. L’interpretazione proposta distingue tra prosecuzione di contratti iniziati sotto la disciplina previgente e stipula di nuovi contratti in vigenza del nuovo limite. Tale impostazione appare coerente con i principi di irretroattività sostanziale e di tutela dell’affidamento.
L’emendamento al Decreto Milleproroghe, che differisce l’operatività del nuovo limite al 1° luglio 2026 e introduce una moratoria semestrale per chi superi per la prima volta la soglia, costituisce un segnale importante. Esso riconosce implicitamente la necessità di gradualità e di equilibrio nell’applicazione della norma.
Tuttavia, la sola proroga non è sufficiente.
Occorre una disciplina transitoria chiara, uniforme e operativamente sostenibile. In particolare, si ritiene necessario affiancare al differimento una procedura semplificata di trasformazione dell’attività tramite i SUAP comunali. Le attività già regolarmente attive al 31 dicembre 2025 dovrebbero poter transitare al regime imprenditoriale mediante semplice comunicazione, con indicazione dei codici identificativi, della partita IVA e con impegno all’iscrizione presso la Camera di commercio entro un termine definito.
Una procedura standardizzata a livello nazionale eviterebbe disparità territoriali e incertezze interpretative, garantendo uniformità applicativa.
In città ad alta intensità turistica, come Firenze e Venezia, dove il tessuto economico è composto prevalentemente da micro-gestioni familiari e piccoli proprietari, la stabilità e la prevedibilità delle regole non sono un dettaglio tecnico: sono un elemento essenziale di equilibrio economico e sociale.
La regolazione del settore è legittima e necessaria. Ma deve essere coerente con i principi costituzionali di ragionevolezza, proporzionalità e tutela dell’affidamento.
L’uguaglianza non significa trattamento indifferenziato. Significa trattare in modo diverso situazioni diverse. Chi ha avviato l’attività sotto una disciplina che consentiva tre o quattro unità non può essere assimilato, senza gradualità e salvaguardie, a chi inizia oggi un’attività sotto un diverso assetto normativo.
Il compito del legislatore è trovare un punto di equilibrio tra esigenze di regolazione e tutela della certezza del diritto. L’intervento in esame può ancora essere perfezionato in questa direzione.
Una disciplina transitoria chiara, una proroga effettiva e una procedura amministrativa semplificata rappresenterebbero non un arretramento, ma un rafforzamento della qualità normativa.
